Exigência de reconhecimento de firma no Atestado de Capacidade Técnica

É sabido que o atestado de capacidade técnica é um dos documentos exigíveis para comprovação da qualificação técnica dos licitantes que pretendem fornecer para o governo, conforme disciplina o inciso II, artigo 30 da Lei de Licitações:

II – comprovação de aptidão para desempenho de atividade pertinente e compatível em características, quantidades e prazos com o objeto da licitação, e indicação das instalações e do aparelhamento e do pessoal técnico adequados e disponíveis para a realização do objeto da licitação, bem como da qualificação de cada um dos membros da equipe técnica que se responsabilizará pelos trabalhos;

Segundo a revista do Tribunal de Contas da União “Atestados de capacidade técnica são documentos fornecidos por pessoa jurídica, de direito público ou privado, para quem as atividades foram desempenhadas com pontualidade e qualidade. É nesse documento que o contratante deve certificar detalhadamente que o contratado forneceu determinado bem, executou determinada obra ou prestou determinado serviço satisfatoriamente. (Licitações e contratos : orientações e jurisprudência do TCU – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília, 2010., pag. 407)

O objetivo do atestado de capacidade técnica é comprovar a experiência da empresa licitante no objeto licitado, a ser contratado.

Entretanto, a Lei de Licitações é omissa quanto as características, o teor, as informações exatas que um atestado deve ter. Não obstante, entendemos que, para salvaguardar-se, o atestado deverá contemplar todas as características dos serviços prestados. Deverá conter:

  • identificação da pessoa jurídica eminente;
  • nome e cargo do signatário;
  • endereço completo do eminente;
  • período de vigência do contrato;
  • objeto contratual;
  • quantitativos executados;
  • outras informações técnicas necessárias e suficientes para a avaliação das experiências referenciadas pela Comissão de Licitação.

Delimitando o assunto, tema de nossa discussão, muitos órgão públicos vem exigindo dos licitantes que a comprovação da qualificação técnica por meio do atestado de capacidade técnica seja com firma reconhecida do signatário.

Por um lado a exigência do reconhecimento de firma no atestado de capacidade técnica atribuir maior legitimidade ao documento e serenidade ao processo. Noutro lado, dificulta o alcance do documento devido a tarefa do reconhecimento da assinatura.

Nesta esteira, traga-se a baila o disposto no § 1º, artigo 30 da Lei 8666/93:

§ 1 o A comprovação de aptidão referida no inciso II do “caput” deste artigo, no caso das licitações pertinentes a obras e serviços, será feita por atestados fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, limitadas as exigências a: (Grifei e negritei)

O dispositivo legal preconiza que o licitante poderá apresentar atestados fornecidos tanto por pessoa jurídica de direito público, como do privado.

Para uma análise mais acerta temos que separar a exigência do reconhecimento de firma do atestado fornecidos por pessoa jurídica de direito público e do direito privado.

I – Da exigência de firma reconhecida de Atestado de Capacidade Técnica fornecido por pessoa jurídica de direito público

Quando falamos em atestado fornecido por pessoa jurídica de direito público, não há o que falar na obrigatoriedade de que o mesmo possua firma reconhecida, uma vez que os documentos emitidos por servidor público tem fé pública conforme estabelece nossa carta magna, vejamos:

Art. 19. É vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(…)

II – recusar fé aos documentos públicos;

Trata-se da presunção de veracidade. Para Maria Sylvia Zanella Di Pietro “a presunção de veracidade diz respeito aos fatos; em decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os fatos alegados pela Administração. Assim ocorre com relação ás certidões, atestados, declarações, informações por ela fornecidos, todos dotados de fé pública.” (in Direito Administrativo, 23º Ed, São Paulo: Atlas, 2010 p. 198).

Isto posto, tal exigência torna-se despropositada além de exorbitante.

II – Da exigência de firma reconhecida de Atestado de Capacidade Técnica fornecido por pessoa jurídica de direito privado

Já a exigência de firma reconhecida para os atestados fornecido por pessoa jurídica de direito privado é uma questão que possui mais controvérsia. Todavia, desde já, nosso posicionamento é quanto da ilegalidade da exigência de firma reconhecida para os atestados fornecido por pessoa jurídica de direito privado pelos motivos que abordaremos.

A priori, abrimos parênteses para mencionar que ao realizar pesquisas na rede mundial de computadores – Internet – deparamo-nos com algumas decisões de órgãos públicos no sentido de que a exigência de atestado com firma reconhecida está de acordo com a jurisprudência do TCU – Tribunal de Contas da União que. Data máxima vênia, discordamos eis que as decisões não são no sentido da legalidade de tal exigência, senão vejamos:

São citadas duas decisões em especial:

ACÓRDÃO No 616/2010 – TCU – 2a Câmara
Vistos, relatados e discutidos estes autos que versam sobre representação formulada por esta Unidade Técnica com o objetivo de averiguar a regularidade na execução dos contratos de fornecimento de mão-de-obra terceirizada para a Companhia de Eletricidade do Acre – Eletroacre.
[…]
9.4.1 na realização de futuros procedimentos licitatórios:
[…]
9.4.1.2 discrimine de forma inequívoca todos os documentos a terem suas assinaturas com firma reconhecida, evitando, desta forma, inabilitações pelo descumprimento de formalidades editalícias, ocasionadas pela interpretação equivocada de suas disposições, bem como em busca da proposta mais vantajosa para administração, em conformidade com o art.
3o, caput, da Lei no 8.666/93; (grifo nosso)

Note-se que a jurisprudência supracitada em nenhum momento orienta que o atestado deverá ter firma reconhecida e sim orienta que as regras editalícias devem ser claras, sem informações dúbias afim de evitar interpretações equivocadas.

É citado também uma decisão do Superior Tribunal de Justiça (STJ):

“ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. FALTA DE RECONHECIMENTO DE FIRMA EM CERTAME LICITATÓRIO.

1. A ausência de reconhecimento de firma é mera irregularidade formal, passível de ser suprida em certame licitatório, em face dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

2. Recurso especial improvido.” (REsp 542.333/RS, Rel. Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 20/10/2005, DJ 7/11/2005, p. 191)

O julgado do STJ também não orienta que o atestado deverá ter firma reconhecida e sim que a falta de reconhecimento de firma não deverá ser motivo para a inabilitação do licitante por considerar mera irregularidade formal (Isto porque foi exigido no edital).

Em contra partida, há diversos arrimos que demonstram que a exigência de reconhecimento de firma no atestado de capacidade técnica é exorbitante, para não dizer ilegal, corroborando com nosso posicionamento, a saber:

1. Como já mencionamos anteriormente a Lei de Licitações não regrou as características exatas do atestado. Logo, as exigências devem ser tida como parcimônia/comedida a fim de não restringir a competitividade do certame, o que a nosso ver, repetimos, restringe pois o reconhecimento de firma dificulta o alcance do documento.

Hely Lopes Meirelles, pai do Direito Administrativo Brasileiro leciona que ” Na Administração Pública, não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto, na Administração pessoal é licito fazer tudo o que a lei não proíbe. Na Administração Pública só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza.” (grifo nosso)

A própria Corte de Contas da União orienta algumas observações quanto ao atestado e em nenhum momento cita o reconhecimento de firma dos mesmos:

“Devem os atestados de capacidade técnica ser/estar:

– relacionados ao objeto da licitação;
– exigidos proporcionalmente ao item, etapa ou parcela ou conforme se dispuser a divisão do objeto;
– fornecidos por pessoas jurídicas de direito público ou privado, com identificação do emissor;
– emitidos sem rasuras, acréscimos ou entrelinhas;
assinados por quem tenha competência para expedi‐los;
– registrados na entidade profissional competente, quando for o caso;

Ainda com relação a exigências de atestados, deve ser observado que:

– seja pertinente e compatível em características, quantidades e prazos exigidos na licitação;
– sempre que possível, seja permitido somatório de quantitativos, de forma a ampliar a competição;
– não seja limitado a tempo (validade), época ou locais específicos;
– possa ser demonstrada a comprovação de aptidão até a data de entrega da proposta, não restrita à de divulgação do edital.” (Negritei)

(Licitações e contratos : orientações e jurisprudência do TCU – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília, 2010, pag. 409)

2. A Lei 9784/1999 que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal disciplina que:

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando a lei expressamente a exigir.

§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade. (Grifo e negrito nosso)

3. O Código de Processo Civil (Lei 5869/73) disciplina que:

Art. 368. As declarações constantes do documento particular, escrito e assinado, ou somente assinado, presumem-se verdadeiras em relação ao signatário. (Grifo e negrito nosso)

4. Por fim e não menos importante o Tribunal de Contas da União já orientou em sentido similar à Lei 9784/1999, acima citada, da não exigência de reconhecimento de firma quando não houver lei expressa neste sentido:

“Ressalvada imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver dúvida de autenticidade.”

(Licitações e contratos : orientações e jurisprudência do TCU – 4. ed. rev., atual. e ampl. – Brasília, 2010, pag. 464)

S.M.J, é o parecer.

Por Rodolfo André P. de Moura / Pedro Luiz Lombardo
Jurídico da ConLicitação

8 respostas

  1. O decreto de lei: DECRETO Nº 9.094, DE 17 DE JULHO DE 2017.

    Art. 3º Na hipótese de os documentos a que se refere o art. 2º conterem informações de caráter sigiloso sobre os usuários dos serviços públicos, o fornecimento pelo órgão ou pela entidade responsável pela base de dados oficial deverá ser realizado com observância dos requisitos de segurança da informação e das restrições legais. (Redação dada pelo Decreto nº 10.279, de 2020)

    Parágrafo único. Quando não for possível a obtenção dos documentos a que a que se refere o art. 2º diretamente do órgão ou da entidade responsável pela base de dados oficial, a comprovação necessária poderá ser feita por meio de declaração escrita e assinada pelo usuário dos serviços públicos, que, na hipótese de declaração falsa, ficará sujeito às sanções administrativas, civis e penais aplicáveis.

    Cabe para os atestados de capacidade técnica e operacional da empresa esse decreto de Lei?

  2. Boa tarde, Rodolfo. Compreendo o embate sobre a exigência do reconhecimento de firma, mas gostaria de entender melhor as regras que se aplicam às assinaturas digitais. (i) Atestados técnicos assinados de forma digital são aceitos? Na sua experiência de mercado isso já provocou alguma discussão durante o certame? (ii) Em alguns editais é necessário o envio dos documentos físicos por correio (incluindo os atestados), como deve ser feita a apresentação dos atestados assinados digitalmente? A simples impressão pode ser aceita ou como deve ser feita a apresentação? As perguntas consideram um cenário em que o atestado técnico deva obrigatoriamente ter reconhecimento de firma.

    1. Olá Vivian,

      Infelizmente identificamos que na prática há grandes discussões sobre aspectos pouco relevantes como esse, colocando a frente do interesse público formalidades inúteis.

      Temos diversas decisões do Tribunal de Contas da União que prestigiam a adoção do princípio do formalismo moderado e a possibilidade de saneamento de falhas ao longo do procedimento licitatório, justamente para evitar que questões como a apresenta seja prejudicial ao interesse público.

      O objetivo da assinatura digital é diagnosticar se quem assinou o documento é de fato quem detenha poderes para tanto, o envio da documentação física se faz necessária somente nos casos em que se apresenta uma cópia simples digitalizada. Portanto, se o documento apresentado digitalmente confere a segurança necessária de que quem assinou o documento é quem detém capacidade para o ato em questão, porque a impressão do documento não teria validade? Afinal o servidor tem fé pública, uma vez diagnosticada a veracidade digital poderá justificar nos autos se necessário.

      O reconhecimento de firma é um assunto polêmico e muitas vezes resulta em restrição ao caráter competitivo. Ainda que o edital exija firma reconhecida, nós do Jurídico Conlicitação defendemos que é possível a Regularização através de diligência, pois entendemos que a ausência de reconhecimento de firma é mera irregularidade formal, passível de ser suprida em certame licitatório, em face dos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.

      Sobre a relevância deste tema, convém citar explanação sem retoques elaborada por Maria Silvia Zanella Di Pietro:

      “O objetivo primeiro da licitação é selecionar a melhor proposta. Tirar da Administração essa possibilidade é revestir o procedimento de um rigor desnecessário (…)”.

      Nesse sentido a jurisprudência asevera:

      “Visa à concorrência a fazer com que o maior número de licitantes se habilitem, para o objetivo de facilitar aos órgãos públicos a obtenção de coisas e serviços mais convenientes aos seus interesses. Em razão desse escopo, exigências demasiadas e rigorismos inconsentâneos com a boa exegese da lei devem ser arredados. Não deve haver nos trabalhos nenhum rigorismo e na primeira fase da habilitação deve ser de absoluta singeleza o procedimento lictatório”. (TJRGS – RDP 14, pág. 240)

      Um grande abraço.

  3. Bom dia Pedro
    Gostaria de saber se o Órgão Público por estar distante, pode nós enviar o atestado por email com assinatura digital, porque na maioria das vezes, pedem para retirar no local. Por fim, uma empresa nova, mas com capacidade, é obrigada a apresentar o ACT?

    1. Olá Roberto,

      Não há impedimento para o envio do atestado em questão, com assinatura digital.

      Com relação a exigência, se posta como regra editalícia a não apresentação resultará na inabilitação da empresa. Portanto, deve sim apresentá-la.

      Um grande abraço.

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